L’instaurazione di un rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione trova espressa regolamentazione nel D. Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, contenente le “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”. Tale provvedimento costituisce, a tutt’oggi, un pilastro fondamentale per la regolamentazione della materia, seppur con il susseguirsi di molteplici interventi di riforma. Tra questi, la Legge 124/2015 (Legge Madia), che ha previsto all’art. 17 comma 1, la lettera s) “l’introduzione di norme in materia di responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti finalizzate a rendere concreto e certo nei tempi di espletamento e di conclusione l’esercizio dell’azione disciplinare”; il D.lgs. 116/2016 che ha apportato modifiche all’art. 55 quater del D.lgs. n.165/2001, prevedendo la c.d. “falsa attestazione della presenza in servizio, mediante l’alterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente”, al fine di attribuire rilievo in sede disciplinare anche ai comportamenti attivi ed omissivi di coloro che abbiano agevolato la condotta fraudolenta di altri; ed, infine, il D. Lgs. n. 75 del 25 maggio 2017, c.d. “Riforma del pubblico impiego”, il quale ha avuto il merito di introdurre rilevanti modifiche e integrazioni al procedimento disciplinare. La ratio ispiratrice della novella si scorge nella volontà del legislatore di rendere più attuale il procedimento disciplinare nei confronti dei pubblici dipendenti. Necessità, quest’ultima, resa impellente da alcune condotte dei dipendenti, considerate illegittime e che si sono registrate negli ultimi anni con frequenza sempre maggiore. Il dilagare di tali condotte ha indotto a prevedere procedimenti disciplinari più rigorosi, anche tramite una semplificazione e snellimento dell’iter procedimentale: si è cercato, in particolare, di incrementare la competenza disciplinare dell’apparato amministrativo, al fine di scongiurare il pericolo di azioni disciplinari potenzialmente annullabili per semplici vizi formali. Il rapporto di pubblico impiego privatizzato è regolato dal diritto comune e dalla contrattazione collettiva, per cui i pubblici dipendenti sono tenuti al rispetto degli obblighi contrattuali previsti dalla normativa di natura privatistica che disciplina il rapporto di lavoro, nonché ai doveri previsti dalla legge nei confronti dei datori di lavoro. Le fonti degli obblighi contrattuali per i dipendenti pubblici privatizzati sono rinvenibili prevalentemente nel contratto sottoscritto con la pubblica amministrazione al momento dell’instaurazione del rapporto di lavoro e che, a sua volta, richiama la contrattazione collettiva (CCNL), ma anche dalle norme previste dal Codice Civile in materia di rapporto di lavoro privato, fatta salva la diversa disciplina prevista dalle fonti imperative, ossia il D. Lgs. n. 165/2001 e le altre norme istitutive di doveri e sanzioni disciplinari. Gli obblighi di comportamento e i doveri del dipendente pubblico sono enucleati nel dettaglio dal CCNL, il quale riconosce particolare importanza all’impegno e alla responsabilità nell’espletamento delle proprie mansioni, nonché ai principi del buon andamento, del rispetto della legge e dell’interesse pubblico. Il lavoratore è tenuto ad osservare scrupolosamente gli obblighi di condotta contenuti nel CCNL e, in caso di inosservanza degli stessi, potrà essere sottoposto a un procedimento disciplinare commisurato alla gravità dell’infrazione commessa. La responsabilità disciplinare è quella forma di responsabilità, aggiuntiva rispetto a quella penale, civile e amministrativo-contabile, cui incorre il dipendente che commette delle infrazioni agli obblighi connessi al rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione. Di converso, il potere disciplinare è una potestà riconosciuta dall’ordinamento al datore di lavoro che ha ad oggetto la legittimazione all’applicazione della sanzione al verificarsi della violazione di un comportamento giuridicamente dovuto che il datore di lavoro ha diritto di pretendere, se commissivo, o rispetto al quale sussiste un dovere di astensione da parte del lavoratore, se omissivo. Fermo restando le norme vigenti in materia di responsabilità civile, penale e amministrativo-contabile, nei rapporti di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione si applica l'art. 2106 c.c., il quale sanziona, in via disciplinare, le violazioni del dovere di diligenza (art. 2014 c.c.) e dell'obbligo di fedeltà (art. 2105 c.c.). Spetta ai contratti collettivi, poi, determinare la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni, senza, però, poter istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari. A seconda della gravità dell’infrazione posta in essere dal lavoratore, questi potrà andare incontro a specifiche sanzioni disciplinari, previste in ordine crescente di gravità, di cui 5 conservative e 2 espulsive, ovvero: 1) rimprovero verbale; 2) rimprovero scritto; 3) multa fino a 4 ore; 4) sospensione dal servizio con privazione della retribuzione fino a 10 gg; 5) sospensione dal servizio con privazione della retribuzione da 11 gg. fino ad un massimo di sei mesi; 6) licenziamento con preavviso; 7) licenziamento senza preavviso. Tale ultima sanzione, ovvero detta anche “licenziamento disciplinare”, è applicabile solo per violazioni talmente gravi da ledere irrimediabilmente il vincolo fiduciario. L’art. 55-quater del D. Lgs. 165/2001 “tipizza” una serie di infrazioni per cui si applica comunque il licenziamento. La Corte Costituzionale, tuttavia, ha escluso qualsiasi automatismo, richiedendo sempre una valutazione di proporzionalità in concreto. La competenza per le infrazioni di minore gravità, per le quali è prevista l’irrogazione di sanzioni superiori al rimprovero verbale ed inferiori alla sospensione per più di dieci giorni, spetta al responsabile della struttura, se ha la qualifica dirigenziale. Se, invece, la sanzione applicabile in astratto è più grave ovvero se il responsabile della struttura non possiede la qualifica dirigenziale, questi è tenuto a trasmettere gli atti entro 5 giorni dalla notizia del fatto all’ufficio competente per i procedimenti disciplinari. Ciascuna Amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua un ufficio competente per i procedimenti disciplinari (art. 55 bis, 4 comma D. Lgs. 165/2001): tale ufficio è l’organo che contesta l’addebito al dipendente, lo convoca per il contraddittorio a sua difesa, istruisce il procedimento disciplinare ed applica l’eventuale sanzione. La sanzione adottata in assenza dell’ufficio ovvero in violazione delle competenze sopra definite è nulla o illegittima. Il potere disciplinare della P.A. è, poi, sempre vincolato al principio di proporzionalità, che impone una correlazione logica tra la gravità del fatto e la severità della sanzione: una sanzione sproporzionata è, infatti, considerata illegittima. La giurisprudenza ha, perciò, individuato criteri specifici: il potere di punire chi ha commesso fatti illeciti si deve esplicare attraverso l'irrogazione di sanzioni disciplinari che devono rispettare i principi di gradualità e proporzionalità e devono, inoltre, tenere conto di elementi quali: l’intenzionalità, il grado di negligenza, il grado di colpa, la rilevanza degli obblighi violati, la responsabilità connessa alla posizione di lavoro occupata dal dipendente, il danno o pericolo causato all’azienda o all’utente, l’esistenza di circostanze aggravanti o attenuanti, il concorso nella violazione di più dipendenti in accordo fra di loro. Sul piano applicativo, l’art. 55 del Decreto lascia al dipendente la scelta, quando intende impugnare una sanzione, di adire direttamente il giudice oppure ricorrere ad una procedura conciliativa non obbligatoria – fuori dai casi per i quali è previsto il licenziamento – da disciplinarsi mediante la contrattazione collettiva la quale non può, però, istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari. In questo caso la procedura deve esaurirsi entro un termine non superiore a 30 giorni dalla contestazione dell’addebito e comunque prima dell’irrogazione della sanzione. La sanzione, concordemente determinata all’esito di tali procedure, non può essere di specie diversa da quella prevista per l’infrazione per cui si procede e non è soggetta ad impugnazione. Se il procedimento si conclude con una sanzione ritenuta illegittima, il dipendente può impugnarla davanti al Giudice del Lavoro. Il giudice ha pieni poteri di cognizione e può annullare la sanzione per vizi procedurali, per insussistenza del fatto o per violazione del principio di proporzionalità; peraltro il giudice, accertata la sproporzione, ha anche il potere di “rideterminare” la sanzione, applicando quella ritenuta più congrua o meno afflittiva, profilandosi il procedimento disciplinare nel pubblico impiego come un istituto giuridico complesso, frutto di una stratificazione normativa che mira a bilanciare l’efficienza della Pubblica Amministrazione con le garanzie difensive del dipendente. A differenza del settore privato, nel settore pubblico è prevista una disciplina rigorosa e fissa di sanzioni e conseguenze, nella quale si riduce notevolmente l’autonomia della contrattazione collettiva. Dunque, la comprensione delle fasi, dei termini perentori e delle tutele previste è di fondamentale importanza sia per la pubblica amministrazione, onde non incorrere in decadenze e preclusioni all’azione in un’ottica di correttezza dell’agire, sia per il lavoratore che deve conoscere i propri diritti e le procedure per potersi adeguatamente difendere dalle contestazioni.
